Por Carlos Fidelis da Ponte*

Desde os tempos de Oswaldo Cruz, a construção de capacidades científicas, tecnológicas, produtivas e sanitárias soberanas no Brasil jamais foi um processo linear, espontâneo ou consensual. Ao contrário, tratou-se de uma trajetória marcada por disputas políticas, resistências institucionais e frequentes tensões com setores das elites econômicas e políticas historicamente mais inclinados à dependência tecnológica externa, à importação de soluções prontas ou à subordinação da saúde a racionalidades estritamente mercantis.

A criação de Manguinhos, a consolidação do Instituto Butantan, o desenvolvimento posterior de Bio-Manguinhos e a própria trajetória da saúde pública brasileira expressam, em diferentes momentos históricos, a persistência de um projeto nacional que compreende a saúde não apenas como política social, mas como dimensão estratégica da soberania, da capacidade científica, da autonomia tecnológica e produtiva e do próprio desenvolvimento nacional

É precisamente à luz dessa longa trajetória histórica que deve ser analisado o Projeto de Lei nº 2.583/2020. À primeira vista, a proposta parece alinhar-se a uma agenda positiva de fortalecimento do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS), mobilizando conceitos politicamente relevantes como autonomia produtiva, segurança sanitária, desenvolvimento tecnológico e fortalecimento industrial.

Contudo, uma leitura mais atenta de seu desenho institucional revela uma contradição profunda entre os objetivos declarados e seus possíveis efeitos concretos. Em vez de fortalecer a soberania sanitária brasileira, o projeto pode produzir precisamente o efeito inverso: ampliar a dependência tecnológica externa, enfraquecer laboratórios públicos estratégicos como Bio-Manguinhos e Butantan e comprometer um dos mais sofisticados instrumentos de política industrial construídos pelo Estado brasileiro no campo da saúde — o uso estratégico do poder de compra do SUS para indução tecnológica, produtiva e industrial.

O problema central não reside, portanto, na retórica do projeto, mas em seus pressupostos e na arquitetura institucional proposta. Um dos equívocos conceituais mais relevantes consiste na confusão entre presença produtiva em território nacional, autonomia tecnológica efetiva, soberania nacional e capacidade de autodeterminação estratégica. O texto parte da premissa implícita de que a simples instalação de unidades produtivas no país — ainda que pertencentes a empresas multinacionais — seria suficiente para assegurar autonomia. Trata-se de um pressuposto profundamente equivocado.

A existência de uma planta fabril em território nacional não implica, por si só, domínio tecnológico, nem capacidade autônoma de decisão sobre preços, cronogramas, prioridades produtivas, atualização tecnológica ou acesso em contextos de emergência sanitária. A trajetória da indústria farmacêutica e biotecnológica em países de baixa e média renda demonstra exatamente o contrário: a produção localizada pode coexistir com dependência estrutural, sem garantir emparelhamento tecnológico ou acesso equitativo e soberano a bens e serviços de saúde.

Essa fragilidade torna-se ainda mais evidente quando o próprio projeto admite que Empresas Estratégicas de Saúde possam ser constituídas por agentes privados com sede, filial ou subsidiária no país, sem mecanismos robustos e efetivos de controle nacional do capital e dos ativos estratégicos.

Isso representa uma guinada significativa no desenho da política pública, pois permite que instrumentos estratégicos do Estado brasileiro sejam mobilizados em favor de agentes cuja lógica decisória responde prioritariamente a interesses corporativos globais e a centros externos de poder econômico.

Essa questão é especialmente grave no setor saúde, no qual vacinas, biofármacos, diagnósticos moleculares, terapias avançadas e outros insumos críticos não podem ser tratados como mercadorias ordinárias. Trata-se de tecnologias estratégicas, cujo controle determina não apenas preços ou condições comerciais, mas a própria capacidade de um país proteger sua população em situações de crise. Quem controla a tecnologia controla, em larga medida, a capacidade de resposta sanitária.

A pandemia de Covid-19 tornou essa realidade dramaticamente evidente para todo o mundo, particularmente para os países de baixa e média renda. O nacionalismo vacinal, a interrupção de cadeias globais de suprimentos, a retenção de insumos estratégicos e a priorização unilateral de mercados nacionais demonstraram que a dependência tecnológica não constitui mera vulnerabilidade econômica, mas risco concreto à segurança sanitária nacional.

A história das emergências sanitárias oferece lições semelhantes. Surtos recentes de ebola e hantavírus, assim como inúmeras crises epidemiológicas ao longo da história, evidenciam que, em contextos de emergência, prevalecem frequentemente lógicas de proteção nacional e competição por recursos escassos. No caso brasileiro, foi justamente a necessidade de enfrentar grandes desafios sanitários no início do século XX que impulsionou a criação de instituições estratégicas como o Instituto Oswaldo Cruz e o Instituto Butantan, antecedentes centrais do que posteriormente se consolidaria como a rede de laboratórios oficiais.

Paradoxalmente, o Brasil esteve entre os países que, apesar da volatilidade de seu ambiente institucional, conseguiram construir capacidades industriais e tecnológicas nacionais — em especial no setor público e sem fins lucrativos — que permitiram respostas que muitos outros países, inclusive alguns de alta renda, não lograram alcançar com a mesma efetividade. Essa experiência ajuda a explicar por que, em diferentes partes do mundo, cresce o debate sobre a relevância da produção pública e sem fins lucrativos como componente estratégico da segurança sanitária, da autonomia tecnológica e da soberania nacional.

Em termos mais estruturais, o projeto parece repousar sobre um pressuposto ideológico recorrente nas formulações liberalizantes contemporâneas: a ideia de que o mercado privado concorrencial seria, por definição, o melhor alocador de recursos públicos e o mecanismo mais eficiente para promover inovação, expansão produtiva e acesso. Essa formulação, contudo, não encontra respaldo consistente nem na experiência histórica brasileira, nem nas trajetórias internacionais mais bem-sucedidas de construção de capacidades científicas, tecnológicas e industriais.

Ao contrário do que sustenta o ideário liberal, os países que lograram avançar de posições periféricas ou dependentes para patamares mais elevados de autonomia tecnológica o fizeram precisamente por meio de forte coordenação estatal, políticas industriais ativas, proteção estratégica de mercados internos, exigências de internalização produtiva e mecanismos deliberados de aprendizagem tecnológica.

A experiência da Coreia do Sul é particularmente emblemática. O país não construiu sua atual capacidade tecnológica — hoje expressa em setores intensivos em conhecimento como eletrônica, semicondutores, tecnologias digitais e manufaturas avançadas — por submissão passiva à lógica do mercado internacional. Ao contrário, combinou planejamento estatal de longo prazo, financiamento público direcionado, proteção seletiva, metas de desempenho tecnológico e estímulos deliberados à formação de conglomerados nacionais capazes de competir globalmente.

A trajetória da Índia oferece exemplo igualmente relevante. O fortalecimento de sua indústria farmacêutica e biotecnológica resultou da combinação entre políticas industriais, proteção regulatória, investimento em capacitação científica, fortalecimento de empresas nacionais e uso estratégico de instrumentos públicos voltados à construção de capacidades produtivas e tecnológicas. O país deixou uma posição periférica e dependente para tornar-se protagonista global na produção de medicamentos genéricos, vacinas e diversos insumos farmacêuticos estratégicos, ainda que preserve dependências relevantes em segmentos específicos.

A China representa talvez o caso mais eloquente. Sua ascensão científica, tecnológica e industrial nas últimas décadas não decorreu de confiança passiva em mecanismos autorregulados de mercado, mas de um projeto nacional deliberado de construção de capacidades soberanas. Transferência condicionada de tecnologia, exigências de conteúdo local, forte investimento estatal em ciência, inovação e infraestrutura produtiva, além da articulação entre planejamento estratégico e um mercado interno de grande escala, foram instrumentos decisivos para transformar dependência em capacidade competitiva.

Mesmo as grandes potências econômicas, historicamente associadas à defesa da retórica liberal, recorreram — e seguem recorrendo — a instrumentos robustos e estruturantes de proteção econômica, incluindo compras governamentais estratégicas, financiamento público e coordenação estatal, para consolidar setores críticos. Em saúde, defesa, energia e tecnologias de fronteira, a ideia de neutralidade mercantil jamais correspondeu à realidade histórica.

A experiência do atual governo Donald Trump torna essa contradição particularmente explícita. Em nome da defesa do interesse nacional, da reindustrialização e da segurança econômica, os Estados Unidos vêm reafirmando políticas marcadas por nacionalismo econômico, protecionismo comercial, restrições tecnológicas e defesa agressiva de capacidades produtivas consideradas estratégicas.

O aspecto politicamente mais revelador desse movimento é que a principal potência capitalista do mundo, frequentemente apresentada como referência do liberalismo econômico, recorre sem constrangimento ao uso ativo do Estado — articulando proteção econômica, pressão geopolítica, restrições tecnológicas e a projeção de seu poder estratégico global — para proteger setores críticos, reorganizar cadeias produtivas e disputar liderança tecnológica.

Se isso é considerado legítimo para os Estados Unidos, torna-se ainda mais difícil sustentar que países periféricos ou dependentes devam abrir mão de instrumentos semelhantes justamente em áreas tão sensíveis quanto saúde, ciência, tecnologia e produção estratégica.

Nesse sentido, a hipótese de que a simples abertura de espaço privilegiado para empresas privadas — inclusive multinacionais — produziria, por si só, fortalecimento tecnológico nacional carece não apenas de sustentação empírica brasileira, mas também de respaldo comparativo internacional. Ao contrário, a história da saúde pública nacional demonstra precisamente as limitações estruturais dessa lógica. Os grandes laboratórios públicos brasileiros surgiram justamente em resposta às falhas do mercado.

A experiência brasileira oferece exemplos eloquentes. A crise da meningite, nos anos 1970, evidenciou dramaticamente os riscos da dependência externa e impulsionou o fortalecimento de capacidades nacionais, culminando no Programa de Autossuficiência Nacional em Imunobiológicos (PASNI). No enfrentamento da epidemia de HIV/Aids, a combinação entre política pública, ação estatal e produção nacional permitiu ampliar o acesso e enfrentar barreiras impostas pelo mercado farmacêutico internacional.

Mais recentemente, durante a pandemia de Covid-19, não foi o mercado que assegurou proteção à população brasileira, mas precisamente instituições públicas e capacidades estatais acumuladas ao longo de décadas. Bio-Manguinhos internalizou, em tempo recorde, tecnologia crítica da vacina Oxford/AstraZeneca por meio de instrumentos excepcionais como a Encomenda Tecnológica (ETEC) e posterior transferência tecnológica; o Butantan estabeleceu parceria estratégica com a Sinovac; Bio-Manguinhos desenvolveu e produziu diagnósticos moleculares nacionais em larga escala.

Nada disso foi fruto espontâneo da lógica de mercado. Foi resultado de capacidade pública, aprendizado institucional e investimentos estratégicos construídos ao longo de década

Esse histórico é particularmente relevante porque evidencia a centralidade do poder de compra estatal como instrumento de política industrial e tecnológica. O SUS não é apenas um sistema assistencial; é também um dos maiores mercados públicos de saúde do mundo e, justamente por isso, um poderoso instrumento de indução do desenvolvimento.

As Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDPs) expressam de forma particularmente sofisticada essa racionalidade. Não estamos nos referindo a simples mecanismos de compras públicas, mas de instrumentos estruturados para internalização tecnológica, fortalecimento produtivo nacional, absorção de conhecimento, desenvolvimento industrial e redução da dependência externa.

Seu núcleo conceitual repousa no uso deliberado do poder de compra estatal para induzir aprendizado tecnológico, construção de capacidades nacionais e fortalecimento da soberania produtiva no campo da saúde.

É precisamente essa racionalidade que o projeto ameaça deslocar. Ao permitir que Empresas Estratégicas de Saúde privadas assumam centralidade nos arranjos produtivos e nas compras estratégicas, inclusive por meio de margens de preferência e mecanismos específicos de contratação, abre-se espaço para uma reconfiguração estrutural das PDPs.

Em vez de funcionarem prioritariamente como instrumentos de transferência tecnológica orientados ao fortalecimento de capacidades nacionais públicas, as PDPs podem converter-se em mecanismos de contratação favorecida de agentes privados, inclusive multinacionais. Isso significaria uma mudança qualitativa no papel do Estado: de indutor de autonomia tecnológica para financiador indireto de formas sofisticadas de dependência produtiva.

Os defensores dessa lógica frequentemente invocam o argumento da eficiência econômica. Contudo, essa categoria exige problematização. Eficiência para quem? Sob quais critérios? Sob qual racionalidade?

A racionalidade privada tende a maximizar retorno financeiro e rentabilidade corporativa. A racionalidade pública estratégica deve orientar-se pela proteção da vida, pela segurança sanitária, pela continuidade do abastecimento, pelo acesso universal, pelo aprendizado tecnológico e pela soberania nacional. Essas métricas não são equivalentes.

Uma compra aparentemente mais barata no curto prazo pode destruir capacidades nacionais estratégicas e produzir custos muito mais elevados no médio e longo prazo, na forma de dependência cambial, perda de poder de negociação, vulnerabilidade diante de emergências sanitárias e captura por oligopólios globais.

Outro ponto crítico refere-se à profunda assimetria tecnológica existente no setor saúde. O projeto parece pressupor relações negociais relativamente equilibradas entre agentes econômicos, o que não corresponde à realidade concreta da economia política contemporânea da inovação em saúde. Grandes corporações multinacionais controlam plataformas tecnológicas proprietárias, bancos celulares mestres, processos industriais críticos, cadeias globais de suprimentos, dossiês regulatórios, reagentes específicos e propriedade intelectual.

Mesmo quando há produção localizada, a dependência tecnológica pode permanecer estrutural. A experiência recente de Bio-Manguinhos com a vacina contra a Covid-19 é ilustrativa: embora tenha havido extraordinária internalização produtiva, persistiram dependências relevantes relacionadas a insumos críticos, padrões analíticos, componentes regulatórios e insumos estratégicos internacionais. Ou seja, produção local, por si só, não equivale automaticamente à soberania tecnológica.

Nesse contexto, o risco de marginalização dos laboratórios públicos e sem fins lucrativos torna-se particularmente grave. Instituições como Bio-Manguinhos, Butantan, Farmanguinhos, Tecpar, Funed e outros não operam segundo lógica empresarial convencional. Sua missão não é maximizar lucro, mas assegurar abastecimento estratégico, responder a necessidades sanitárias, sustentar políticas públicas e construir capacidades nacionais. Ao desenhar instrumentos ancorados predominantemente em categorias empresariais privadas, o projeto corre o risco de excluir ou enfraquecer precisamente os atores cuja função estratégica foi historicamente central para o país.

Os efeitos potenciais desse deslocamento são cumulativos e perversos: menor participação em contratos estratégicos levaria à redução de escala produtiva; menor escala comprometeria investimentos; menos investimentos reduziriam capacidade de absorção tecnológica; menor capacidade tecnológica enfraqueceria relevância institucional; e essa perda de protagonismo alimentaria ainda mais a dependência externa. Trata-se de um ciclo regressivo incompatível com qualquer projeto sério de soberania sanitária.

Há ainda uma dimensão geopolítica incontornável. O mundo contemporâneo atravessa crescente fragmentação geopolítica, disputas tecnológicas, reorganização de cadeias produtivas e intensificação de políticas industriais nacionais. Nesse contexto, fragilizar capacidades públicas nacionais no setor saúde representa erro estratégico de grandes proporções. Emergências sanitárias futuras não serão enfrentadas com abstrações de mercado, mas com capacidade concreta de produção, desenvolvimento tecnológico, regulação e coordenação estatal. Soberania sanitária não se improvisa em momentos de crise; constrói-se institucionalmente ao longo do tempo.

Mais do que simples unidades produtoras, laboratórios públicos como Bio-Manguinhos e Butantan constituem plataformas de aprendizado tecnológico e institucional. Produzem bens, mas também conhecimento, infraestrutura, competências regulatórias, engenharia industrial, recursos humanos altamente qualificados e capacidade de articulação entre ciência, inovação, produção e política pública. São instrumentos centrais para qualquer estratégia nacional que pretenda disputar posições tecnológicas mais avançadas em campos como vacinas de RNA mensageiro, terapias celulares, biofármacos complexos, diagnósticos avançados e medicina personalizada.

Por tudo isso, a contradição central do projeto torna-se evidente. O texto afirma buscar autonomia, mas pode ampliar dependência. Declara promover estratégia nacional, mas enfraquece instrumentos nacionais consolidados. Invoca fortalecimento industrial, mas pode favorecer agentes globais dominantes. Fala em segurança sanitária, mas reduz a capacidade do Estado de induzir soberania tecnológica. Em última instância, subordina uma política estratégica de saúde a pressupostos liberalizantes que a experiência histórica brasileira e internacional reiteradamente desmente.

Nos termos em que se apresenta, o Projeto de Lei nº 2.583/2020 representa risco relevante de esvaziamento das PDPs, enfraquecimento dos laboratórios públicos, redução do poder estratégico do SUS, ampliação da dependência tecnológica e fragilização da capacidade nacional de resposta a emergências sanitárias. O Brasil necessita, sim, de uma estratégia nacional robusta para a saúde, mas essa estratégia deve fortalecer — e não enfraquecer — o protagonismo do Estado, dos laboratórios públicos e dos instrumentos de política industrial e tecnológica orientados pelo interesse público. Em saúde, dependência não é apenas um problema econômico. Pode custar vidas.

• Carlos Fidelis da Ponte é historiador, presidente do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), pesquisador da Fiocruz e membro do Conselho Nacional de Saúde (CNS)