Paulo Navarro e Pedro Tourinho analisam o movimento da Primavera da Saúde, que tinha em sua pauta a luta pelos 10%, o porquê dos objetivos do movimento suprapartidário não terem sido alcançados e o que nos impede, hoje, de aumentarmos os recursos da saúde. “Ou a sociedade brasileira se envolve efetivamente nessa luta pela Saúde, sendo capaz de demonstrar aos poderes instituídos sua inequívoca opção por um Sistema de Saúde público, Universal e Integral, ou seremos – nós, militantes do SUS – uma vez mais conduzidos a uma luta de resultado previsível e indesejável para o SUS”, afirmam os autores.

O Ano de 2011 ficou marcado, na luta pela Saúde no Brasil, pelo acontecimento da #PrimaveradaSaúde. O Movimento, de frente ampla e suprapartidário, tinha como principal bandeira a regulamentação da Emenda Constitucional 29 de forma a, se não resolver, pelo menos avançar significativamente na resolução do grave e crônico problema do subfinanciamento do Sistema Único de Saúde.

Este artigo busca revisitar esse movimento, buscando compreender e analisar os fatores que se fizeram determinantes para que, do ponto de vista de ganhos efetivos para o financiamento do SUS, a #PrimaveradaSaúde não tenha alcançado seus objetivos, na intenção de contribuir para os necessários movimentos em prol dessa luta – que continua! – pelo financiamento necessário à saúde pública brasileira.

Saindo da gaveta: a CPMF e o ressurgimento do debate sobre o financiamento na pauta do Congresso
Corria o ano de 2007. Diante da iminência daquela que seria sua maior derrota política no Parlamento – a derrubada da Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF) – o governo Lula reacendeu o debate sobre o financiamento do SUS e sobre a regulamentação da Emenda Constitucional 29 (EC29), com a promessa de que toda a arrecadação oriunda da CPMF viesse a compor o orçamento da Saúde.

Àquela altura, uma proposta de regulamentação da EC 29, de autoria do então Senador Tião Viana (PT/AC), havia sido aprovada no Senado e encaminhada à Câmara. Essa proposta destinava 10% das Receitas Correntes Brutas da União ao Sistema Único de Saúde. Com a derrota da CPMF no Senado, um substitutivo do projeto aprovado no Senado sobre a regulamentação da EC29 foi encaminhado na Câmara.

A nova proposta mantinha a fórmula em que a contribuição do governo federal seria igual ao orçamento do ano anterior, acrescido da variação nominal do PIB (Produto Interno Bruto) do ano anterior, e acrescido também da totalidade da arrecadação de um novo tributo, a CSS (Contribuição Social para a Saúde), um tributo análogo à CPMF recém-perdida, com alíquota menor.

Todo o texto dessa nova regulamentação foi aprovado na Câmara, restando apenas um destaque, apresentado pelo Democratas (DEM), relativo à criação da CSS. Sem acordo político com relação a esse último ponto a regulamentação da Emenda 29 retornou mais uma vez à gaveta.

Novo governo, nova conjuntura, velhos interesses em jogo

Mais de três anos depois, em 2011, reuniram-se condições políticas que permitiriam uma nova investida do chamado Movimento Sanitário por uma regulamentação que trouxesse efetivamente mais recursos para a Saúde:
– durante a campanha presidencial do ano anterior, a então candidata Dilma Rousseff havia se comprometido a regulamentar a Emenda 29. Eleita presidenta, em seu discurso de posse, Dilma reafirmou esse compromisso, sob aplausos.

– Foi nomeado ministro da Saúde o médico Alexandre Padilha, que era Ministro das Relações Institucionais de Lula e que tinha grande experiência na negociação com o parlamento.

– A composição do Parlamento também mudou nas eleições de 2010, com o governo conseguindo, teoricamente, uma maioria mais confortável no Senado.
– Era um ano de Conferência Nacional de Saúde, e havia grande disposição por parte dos movimentos e entidades do Controle Social do SUS em retomar essa bandeira.
– Diversas pesquisas de opinião apontavam que o setor saúde era aquele que mais preocupava os brasileiros.

Nesta conjuntura, começam a se movimentar novamente setores aparentemente interessados na ampliação do financiamento do SUS. Articulavam-se especialmente a partir do conselho Nacional de Saúde, que experimentava neste momento uma importante mudança em sua organização e funcionamento, com ampliação de sua autonomia e relevância no cenário político.  Diversos atores, incluindo centrais sindicais, movimentos sociais do campo, da luta pela reforma urbana, militantes do movimento negro, LGBT, parlamentares de diversos partidos, de situação e oposição ao governo federal, lobistas do setor privado conveniado ao SUS, gestores municipais e estaduais da saúde, movimento estudantil,  conselhos profissionais de categorias, sindicatos diversos, movimentos de portadores de patologias, a igreja e a academia começam a organizar a articulação que viria a ser chamada Primavera da Saúde. Apesar das enormes diferenças de concepções e projetos destes diversos atores, a pauta da regulamentação da Emenda 29 parecia capaz de aglutiná-los, apontando a possibilidade da reedição de uma aliança ampla e plural, como aquela que viabilizou a criação do SUS e que poderia efetivamente fazer avançar a agenda do financiamento da saúde.

Um importante ponto de divergência, no entanto, nunca deixou de existir entre os diversos participantes da Primavera da Saúde: a questão da CSS. O movimento social e os parlamentares mais próximos do governo eram em sua maioria favoráveis à criação da contribuição, entendida como progressista, fiscalizatória e redistributiva. Já setores ligados ao empresariado e à igreja, além de parlamentares da oposição ou ligados ao lobby das instituições filantrópicas, eram contrários à criação da contribuição, alegando que a carga tributária brasileira já era demasiado grande para a instituição de qualquer nova taxação. Embora importante, essa divergência não impediu que estes atores trabalhassem juntos para a aprovação da regulamentação da emenda 29, tendo como ponto unificador a demanda de que fossem destinados 10% das receitas correntes brutas da União para a saúde.

E assim no dia 24 de agosto, com pouco mais de 15 dias de organização, a Primavera da Saúde faz seu primeiro ato em Brasília. Na data de uma reunião da Comissão de Seguridade Social da Câmara, cerca de 500 manifestantes se aglutinaram na entrada do congresso, exigindo o direito de participar da reunião. Como não havia espaço na sala em que se realizava a reunião, os manifestantes foram deslocados para o salão branco do congresso nacional, uma das portas de entrada da Câmara dos Deputados, e a reunião da comissão foi transferida para este salão. Subitamente, frente aos mais de 500 manifestantes e às câmeras de todas as grandes emissoras de televisão, parlamentares até então pouco afeitos à pauta da regulamentação da EC29 se tornaram fervorosos defensores da proposta. Ao fim da reunião foi dado aos militantes do movimento social o direito a fala na comissão. Neste mesmo dia representantes da Primavera da Saúde foram recebidos pelo Presidente da Câmara dos Deputados, que se comprometeu em marcar rapidamente a data de votação da regulamentação da emenda 29. No dia seguinte a manifestação foi noticiada em diversos jornais, canais de televisão e rádio de todo o país e o assunto da emenda 29 foi trazido de volta para a mídia e para o debate nas redes sociais.

Faltava apenas a votação do destaque formulado pelo DEM que suprimia a base de cálculo da nova Contribuição Social para a Saúde, tornando-a inócua. Àquela altura, aprovar o destaque do DEM significava uma redução (!) no orçamento global da Saúde, já que havia sido votada uma proposta que reduzia a obrigação de investimento da esfera estadual.

Com a aproximação da votação do destaque do DEM na câmara dos deputados o que se viu foi um intenso e articulado movimento nos principais meios de comunicação, contrário à aprovação da Contribuição Social para a Saúde. Durante dias não se falou de outro assunto na mídia, especialistas foram convidados para falar em programas de TV, textos foram publicados em jornais de grande circulação, sempre contrários à CSS.  Poucos atores sociais relevantes se posicionaram abertamente a favor da CSS, como o presidente da CUT Nacional, o Arthur Henrique, que fez diversas manifestações em defesa da contribuição. Com toda a pressão sobre o assunto, a votação da regulamentação da emenda acabou sendo adiantada pelo presidente da câmara, ocorrendo antes do tempo previsto pelos movimentos e até mesmo pela maioria dos parlamentares.

Essa situação jogou o governo em uma posição pouco confortável e o que se viu em seguida foi uma grande desarticulação da base governista na câmara. Quase todos os partidos, inclusive partidos que se colocam no campo progressista, se posicionaram contrários à criação da CSS e ao fim apenas o PT votou em bloco a favor da contribuição, que foi rejeitada por ampla maioria. Seguiu-se uma grande comemoração por diversos setores conservadores, inclusive com um evento raro: efusivas manifestações elogiosas aos parlamentares na grande mídia, tradicionalmente empenhada em provar que todos os políticos são sempre sem qualquer valor.

Poucos dias após a votação que suprimiu a CSS, o tema do financiamento da saúde praticamente desapareceu da mídia. Ficou claro para os participantes da Primavera da Saúde que a agenda conservadora para esse debate tinha como prioridade impedir a aprovação da CSS e não a efetiva garantia dos meios para a subsistência do Sistema Único de Saúde.

A luta continua! Pelo que e contra quem?

Após a derrota da CSS na câmara, a proposta da regulamentação da EC29 seguiu para o Senado, uma vez que tinha sido alterado o projeto original do Sen. Tião Viana, para apreciação em caráter terminativo. Os senadores tinham 3 alternativas: recuperar o texto de Tião Viana, ratificar o texto oriundo da Câmara ou fazer uma composição entre os dois projetos.

A segunda manifestação da Primavera da Saúde, originalmente pensada como instrumento para pressionar os deputados, acabou acontecendo após a votação na câmara, em 27/09/11. A nova situação encerrou o debate sobre a CSS entre os participantes e  partir daí a única possibilidade de aumento real no financiamento do saúde seria resgatar o texto original do sen. Tião Vianna. A nova manifestação dirigiu-se ao senado e foi nesse contexto que mais de 1500 militantes do SUS de vários locais foram até a capital para pressionar exigir do Congresso e o governo federal. Com uma vitalidade como há muitos anos não se via  nos movimentos em defesa do SUS, os manifestantes circundaram o congresso nacional e encheram de flores a praça dos três poderes, lembrando aos senadores e à presidenta que era hora do SUS sair do longo inverno ao qual fora submetido nos anos neoliberais que precisávamos reconstituir um novo pacto que colocasse o direito à saúde à frente de interesses econômicos e corporativos em nossa sociedade. Naquele dia, os manifestantes foram recebidos pelo presidente José Sarney (PMDB/AP) no Senado e pela Ministra das Relações Institucionais Ideli Salvatti, no palácio do planalto. Diversos movimentos enriqueceram ainda a pauta da Primavera da Saúde com suas pautas específicas, como foi o caso do movimento da luta antimanicomial, que trouxe centenas de militantes e deixou forte marca na manifestação.

Os representantes do governo àquela altura reconheciam abertamente a necessidade de ampliar o
financiamento da Saúde (a própria presidenta Dilma dava repetidas declarações à imprensa
com este conteúdo). Por outro lado, foram explícitos também ao afirmarem a impossibilidade de se aprovar os 10% para a Saúde sem que uma nova fonte de recursos fosse apontada pelo Congresso.

Em síntese, o governo sinalizava que desejava ampliar o orçamento da Saúde, mas que não o
faria em detrimento da política de austeridade fiscal. Para o governo não estava em debate a disponibilização de recursos para o SUS advindos de outras fontes do orçamento, como a redução das taxas de juros ou a eliminação de subsídios, que poderiam facilmente liberar recursos suficientes para fincanciar a saúde sem a necessidade da criação de novas taxas.

O financiamento do SUS estaria, necessariamente, submetido às prioridades estabelecidas pela área
econômica do governo. Nas discussões que se seguiram ficou claro que, para a equipe econômica, a saúde era apenas mais uma área do governo a ser administrada e não um dos principais problemas a serem enfrentados pela sociedade brasileira, como entendiam os participantes da Primavera da Saúde.

Estava claro que sem uma comoção social ainda maior do que a que estava sendo alcançada dificilmente os senadores aprovariam um texto com grandes aportes de novos recursos para o SUS.  A 14ª Conferência Nacional de Saúde, ocorrida no início de dezembro de 2011, reforçou a posição histórica do movimento social, ao aprovar proposição pelos 10% das receitas correntes brutas da união para a saúde. A mesma conferência rechaçou a criação da Contribuição Social para a Saúde. Na abertura desta Conferência, aconteceu também um ato público em que a maioria dos delegados e delegadas e dos movimentos organizados defenderam a ampliação do financiamento da saúde. A repercussão da conferência na mídia e na sociedade como um todo foi pequena e efetivamente não se conseguiu produzir grande pressão sobre o senado federal.

Alguns dias depois, no Senado, expressou-se o resultado dessa situação: foi mantida a proposta da Câmara, sem a CSS. Foi também retirada a parte que reduzia a necessidade de investimento dos Estados, de forma que, após tantos acontecimentos, movimentações e disputas, a resultante foi literalmente conservadora: conservou-se a mesma ordem de aplicação de recursos na Saúde que já estava em vigor.

Certamente a aprovação da regulamentação da emenda 29 traz avanços, com a definição finalmente o que poderia ser inserido como despesa em Saúde, o que permitirá que, ao menos, os entes federados não incluam no já raquítico orçamento da saúde despesas como alimentação em presídios, merenda escolar, obras de pavimentação e outras aberrações. O montante de recursos trazidos ao SUS por essas mudanças é incerto, mas sabe-se que é muito aquém do que seria aportado caso fossem aprovados os 10% para a união e muito aquém das reais necessidades do sistema e da população.

Esse resultado, somado aos vetos que a presidenta Dilma impôs ao projeto e ao corte no orçamento da Saúde para este 2012, da ordem de 5 bilhões, deixou claro que a correlação de forças na  – expressa no campo do governo, do parlamento e da própria sociedade brasileira – segue sendo muito desfavorável ao SUS.  Um resultado que, embora triste e preocupante, não nos parece de nenhuma maneira surpreendente.

A necessidade de se alterar a hegemonia

Avaliar a forma como ocorreu a tramitação da tão sonhada regulamentação da EC29, e seu resultado no mínimo frustrante para os defensores do SUS, torna-se particularmente importante neste momento em que se prepara uma nova investida pelos necessários 10%.

Ficou claro que, a despeito da grande mobilização em torno da Primavera da Saúde, para diversos atores políticos relevantes envolvidos no processo o financiamento do SUS se caracterizou como elemento secundário, pano de fundo para um outro debate: o debate sobre o sistema tributário e a destinação dos impostos  no Brasil.
Nossa carga tributária é uma das mais regressivas do mundo. O sistema tributário brasileiro atua como um dos principais elementos concentradores de renda e reprodutores das desigualdades do país. Uma parte significativa de nossos impostos incide sobre consumo e a população sequer sabe quanto está pagando de impostos quando consome bens no dia a dia. Nossas tributações sobre patrimônio ou herança estão entre as mais baixas do mundo. Os principais beneficiários do sistema tributário brasileiro seguem sendo as parcelas mais abastadas da população, que pagam percentuais infinitamente mais baixos de seus rendimentos em impostos, quando comparados com os setores médios e em especial com a base da pirâmide social brasileira.

A ameaça da (re) criação de uma modalidade de tributação direta e progressiva como a CSS, com forte potencial fiscalizatório e destinação exclusiva a uma política pública universal, que teria incidência apenas sobre a movimentação financeira dos cerca de 5% da população brasileira que movimentam mais recursos, mobilizou setores poderosos da sociedade brasileira, que se chocaram diretamente com os militantes que defendiam a ampliação do financiamento do SUS. Tirar bilhões de reais do setor financeiro e investir estes recursos em uma política pública como o SUS não estava e nem estará tão cedo na agenda destes setores.

Tomando alguma distância, temos que: foi vitoriosa a luta contra a CSS, e foi derrotada por hora a luta pelo financiamento da saúde. Esses resultados não são fruto do acaso, mas expressam claramente o atual estágio da correlação de forças na sociedade brasileira.

Qualquer projeto de empreender uma luta política em prol do financiamento adequado à saúde pública terá que levar em conta esta correlação de forças, sob pena de atingir resultados semelhantes aos que foram atingidos pela Primavera da Saúde.

Em entrevista à Radis, antes da 14ª, o professor Gastão Wagner falava sobre a necessidade de se construir um novo pacto entre o SUS e a sociedade brasileira. Um pacto capaz de reverter a tendência à “norte-americanização” da saúde e resgatar a visão da saúde como um direito de cidadania. Existe um custo para que o SUS possa garantir plenamente esse direito – esse custo significa praticamente dobrar o atual nível de investimento público no Sistema. Um investimento desta ordem não poderá ser feito sem uma mudança radical na maneira como a sociedade organiza a distribuição das riquezas que produz, dando nova destinação aos tributos arrecadados. Também não poderá ser feito sem o estabelecimento de uma nova relação entre os brasileiros e os serviços públicos, que nas últimas décadas viram sua credibilidade e legitimidade severamente corroídas.

Embora a saúde seja um dos principais problemas elencados pela população nas pesquisas de opinião, nos parece evidente que a atual concepção hegemônica sobre o melhor caminho para o provimento do direito à saúde passa por uma elevada expectativa sobre as benesses decorrentes do aumento da renda. Espera-se que a partir da elevação do poder de compra da população as pessoas sejam capazes de acessar os serviços de saúde via mercado, assumindo-se também que o mercado é capaz de prestar serviços de saúde com maior qualidade e eficiência. Esse entendimento se contrapõe claramente à perspectiva de consolidação de um sistema universal e integral de saúde e trabalha em forte sinergia justamente com os segmentos sociais ligados ao setor financeiro e que se beneficiam do sistema tributário regressivo e concentrador que temos.

Desenha-se neste momento um novo cenário de batalha pelo financiamento do SUS. Novos atores entram em cena e velhos lutadores começam a se rearticular. O desafio, novamente, é o de disputar junto à sociedade brasileira a determinação do que se faz com nossos tributos. Como parte da estratégia para esta luta precisamos ser capazes de empreender também a disputa por este novo pacto social, que privilegie de fato um sistema de saúde universal e Integral.

Ou a sociedade brasileira se envolve efetivamente nessa luta pela Saúde, sendo capaz de demonstrar aos poderes instituídos sua inequívoca opção por um Sistema de Saúde público, Universal e Integral, ou seremos – nós, militantes do SUS – uma vez mais conduzidos a uma luta de resultado previsível e indesejável para o SUS. Não precisamos de mais um movimento que nos mostre – uma vez mais – que os interesses do capital prevalecem sobre os interesses sociais. Precisamos de um movimento que faça nascer novamente no coração dos brasileiros a esperança de que a saúde pode e deve sim ser um direito, inalienável, do nascimento até o último dia de vida do cidadão.

1.    Paulo Navarro de Moraes é médico sanitarista, professor da faculdade de medicina da PUC
Campinas e diretor ad-hoc do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes);
2.     Pedro Tourinho de Siqueira é médico sanitarista, professor da faculdade de medicina da
PUC Campinas e Conselheiro Nacional de Saúde representando a Associação Nacional de Pós-
Graduandos.